| L'Union
européenne est-elle une déception pour les fédéralistes
européens ?
Par Dusan Sidjanski
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L’élan amorcé par la Convention et la Constitution
européenne a été interrompu, à la déception
de nombreux Européens et en particulier des fédéralistes.
D’autant que ce coup d’arrêt intervient dans une période
dépressive sous l’effet du chômage et de la peur devant
la mondialisation. D'où la volonté du Président Barroso
de relancer l’économie et à renforcer la solidarité
face aux défis de la mondialisation, tout en poursuivant la réflexion
sur les institutions. De toute manière, le débat sur l’avenir
de l’Union est ouvert, montrant que l’Europe est une affaire
non seulement des élites mais de plus en plus une affaire de citoyens.
En ce sens, le travail de la Convention n’est pas mort. Il tient aux
Européens, aux mouvements, aux partis politiques et aux fédéralistes
de lui redonner vie, ainsi qu’aux institutions européennes,
nationales, mais aussi régionales et locales. L’union se politise,
se démocratise. C’est une mutation en soi positive.
Dans l’ensemble, la Constitution va dans la bonne direction, ce
qui lui a valu un large soutien des fédéralistes qui ont fait
taire leurs réticences sur certains de ses aspects. Quelle que soit
la suite du processus constitutionnel, il faudra remettre ce texte sur le
métier en tenant compte tant de la volonté des États
qui l’ont ratifié que des objections soulevées lors
des référendums. Dans ces quelques lignes, je me propose de
résumer mes réflexions ou mon rêve constitutionnel.
La Constitution doit répondre aux exigences de mandat qui lui
a été attribué : lisibilité, transparence, efficacité
et démocratie. Or, de compromis en compromis, la Convention a produit
un texte volumineux inaccessible aux citoyens. Dans l’idéal,
il s’agirait de réduire le texte proposé à l’essentiel
: les valeurs, les priorités et les objectifs ; la structure des
institutions, leurs compétences, leur fonctionnement et la portée
de leurs actes ; la répartition des compétences entre les
institutions européennes, les États membres et les régions
; bref, une architecture qui respecte la séparation des pouvoirs
et établit un équilibre dynamique des institutions dans un
système démocratique.
La vocation fédérale de l’Union est claire. Le préambule
est concis et fort. Il précise les valeurs et les principes, les
droits des citoyens, affirme la norme de la non discrimination, la primauté
du droit européen et la personnalité juridique de l’Union.
En outre, il reprend le principe de subsidiarité fédéraliste
par excellence au même titre que « la devise de l’Union
: unie dans la diversité ». Dans le même esprit, «
l’Union exerce sur le mode communautaire les compétences que
les États membres lui transfèrent ».
En revanche, dans sa forme actuelle, la partie III, disproportionnée
et imposée par les gouvernements, reprend les politiques communes
et les règles du marché commun des traités en vigueur,
s’apparente davantage à un traité-cadre qu’à
un traité-constitution. Or, la Constitution devait se limiter à
définir les objectifs et les grandes orientations des politiques
communes et d’en fixer les processus de décision, laissant
la formulation de politiques communes aux institutions et aux majorités
politiques dont les changements infléchissent quand ils ne modifient
pas le contenu de ces politiques. Toutes ces normes qui font partie de l’acquis
communautaire reste en vigueur, servant de base à des initiatives
de la Commission. Dans le même esprit, les principes de la Charte
des droits fondamentaux seraient inscrits dans la Constitution ainsi que
sa portée obligatoire, mais le texte intégral figurerait en
annexe de la Constitution.
Les institutions sont au cœur de la Constitution. Ainsi le Parlement
européen sort renforcé. Outre les fonctions législatives
et budgétaires et ses pouvoirs de contrôle politique sur la
Commission, il élit désormais le Président du Collège
européen. De la sorte, il consolide son autorité. Il exerce
un pouvoir d’initiative sur la demande d'un million de citoyens par
l'intermédiaire de la Commission, il reçoit des pétitions,
nomme le médiateur européen et a la faculté de constituer
des commissions d’enquête ainsi que des auditions qui permettent
d’ausculter les pulsations de la société.
Une des innovations concerne le Président du Conseil européen
élu à la majorité qualifiée. Le Président
dirige et anime les travaux du Conseil européen. Il représente
l’Union dans les relations extérieures au niveau des Chefs
d’Etat ou de gouvernements en matière de politique étrangère
et de sécurité commune, sans préjudice des compétences
du Ministre des Affaires étrangères de l’Union. A la
lumière des expériences telles que celle lors de la crise
yougoslave et de l’Irak ou à l'occasion des grandes orientations
politiques, le rôle du Conseil européen est certes primordial,
d'où le besoin de renforcer sa cohésion grâce à
une présidence plus continue, mais aussi et surtout en fondant ses
décisions de préférence et progressivement à
majorité qualifiée sur les propositions de la Commission.
C'est la meilleure garantie de la cohérence de la politique de l'Union.
De surcroît, la représentation de l'Union, même au niveau
le plus élevé comme dans le cas des réunions de G8,
incomberait au couple présidentiel assisté par le Ministre
européen des affaires étrangères. De cette façon
serait dépassée la séparation artificielle entre les
affaires étrangères et les relations extérieures -
relations économiques, politiques, monétaires ou commerciales,
politiques d'aide au développement - tout en accroissant la capacité
d'influence de l'Union au plan mondial. D'autant que des réunions
fréquentes exigent la présence des deux Présidents
et celle du Ministre européen. Du fait, la politique étrangère
a une importante dimension économique, tandis qu’à son
tour la sécurité déborde largement le concept étroit
de sécurité militaire et tend à englober des activités
aussi bien économiques, sociales, culturelles que scientifiques et
technologiques.
La création d'un poste de Ministre européen des affaires
étrangères répond aux mêmes soucis d'efficacité
et de cohérence. Il n'en reste pas moins qu'un certain dédoublement
fonctionnel persiste en la personne du Ministre européen qui assume
à la fois la Présidence permanente du Conseil des ministres
des affaires étrangères et la Vice- Présidence de la
Commission. De ce fait, le Ministre est condamné à subir la
tension entre le pôle intergouvernemental et le poids de la Commission,
lesquels, par ailleurs, se partagent le service diplomatique de l’Union.
De surcroît, sa responsabilité collective se limite aux fonctions
dévolues à la Commission, à l'exclusion des domaines
de la PESC et de la PESD, à prédominance intergouvernementale.
Aussi, dans la mesure où il fait seul des propositions, ses actions
dans ces domaines de "haute politique" ne sont pas soumises au
contrôle du Parlement européen. Le Ministre européen
devrait agir au nom de la Commission engageant ainsi sa responsabilité
politique et évitant de préserver des espaces à l'abri
des contrôles démocratiques, aussi bien nationaux qu'européens.
Une politique étrangère commune est une des demandes prioritaires
de l'opinion publique européenne.
Dans la Constitution européenne, le Conseil des ministres continue
à symboliser une certaine confusion des pouvoirs en cumulant sous
ses diverses formes les compétences gouvernementales avec les compétences
législatives et budgétaires. La Convention a retenu l'idée
d'un Conseil législatif chargé, en codécision avec
la Parlement européen, de formuler les lois européennes sur
proposition de la Commission et d'approuver le budget communautaire. Sous
l'influence des gouvernements, le retour à la case départ
a été accompli. Une déception pour les fédéralistes
qui voyaient dans le Conseil législatif un pas vers une deuxième
Chambre des États. En revanche, on ne pouvait que se féliciter
de l'extension de la majorité qualifiée, impliquant la majorité
des États membres représentant au moins le 65% de la population
de l'Union. Cette double exigence reflète le principe fédératif
de la double représentation des États membres et du peuple.
Une des questions centrales est la composition et le poids de la Commission
dans le nouvel équilibre institutionnel. La Commission réduite
à 15 membres, selon le "système de rotation égale"
inscrit dans la Constitution, n'a pas suscité de débat, à
mon grand étonnement. Or, la formule adoptée risque de réduire
à un rôle marginal un ou plusieurs Commissaires issus des grands
États membres. La conséquence en serait un affaiblissement
de l'autorité de la Commission, d'autant que le rôle de Commissaire
sans droit de vote n'attirerait plus les grandes personnalités politiques
dont le Collège européen a fort besoin. Ne serait-il pas judicieux
de prévoir une période de transition avec une Commission à
25 ou plus, le Président disposant de toute autorité pour
l'organiser de la manière la plus efficace ? D'ailleurs, l'organisation
intérieure par groupe de secteurs apparentés est une pratique
ancienne. La responsabilité en est souvent confiée à
des Vice- Présidents de la Commission, sous l'œil du Président
principal garant du bon fonctionnement de la collégialité.
La Constitution renforce l'autorité du Président de la Commission
élu par le Parlement européen et bénéficiant
de la double légitimité des États membres et des parlementaires
européens. La Commission et son Président sont les meilleurs
garants de l'intérêt commun européen et de l'équilibre
démocratique de concert avec le Parlement européen.
La Constitution confirme la pratique des consultations des groupes d’intérêts
et des publics concernés, accroissant leur proximité des centres
de décisions. Au plan institutionnel, le Comité économique
et social de même que le Comité des régions offrent
des accès structurels. Ce dernier, composé d’élus
régionaux et locaux, semble promis à un avenir politique dans
la mesure où il est susceptible de réduire les distances entre
les institutions de l’Union, les régions et les collectivités
locales, en développant la participation des citoyens à divers
niveaux. C'est un trait essentiel de toute communauté fédérative.
Sous le signe de la flexibilité ont été accomplies
des avancées significatives dont l’euro et Schengen sont des
témoins. Ainsi, un groupe d’Etats membres assume-t-il le rôle
de pionnier qui vise à attirer dans son sillage ceux qui n’avaient
pas la volonté ou les moyens de s’engager dès le départ.
C’est une voie prometteuse pour l’avenir.
La nécessité urgente d'associer plus étroitement
les citoyens à la construction européenne est apparue avec
force lors des référendums sur la Constitution, mettant en
lumière le déficit participatif. Du même coup, les incohérences
des ratifications à la carte sont apparues au grand jour : des exigences
au delà de celles normalement prévues pour les organisations
internationales, le choix des procédures parlementaires ou référendaires
et des débats européens pollués par des controverses
de politique intérieure, une majorité de ratifications acquises
se heurtant au veto d'une petite minorité. D'où le souhait
d'européaniser l'adoption de la Constitution européenne selon
des procédures communes. Pour l'heure, ce n'est qu'un rêve
de fédéraliste.