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O Futuro Federalista da Europa:A Comunidade Europeia das Origens ao Tratado de Maastricht
Dusan SidjanskiISBN: 972-662-417-7
Publicações: Gradiva
1.a edição: Janeiro de 1996
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O trabalho que o professor Dusan Sidjanski nos oferece neste livro representa uma tentativa muito interessante de sublinhar o que entende ser o ineltàvel caminho para um futuro federalista da Europa, tido como a reposta mais adequada para enfrentar os desafios com que se debate o projecto europeu. Marcado por esta perspectiva, este livro oferece-nos uma visão muito completa sobre o caminho até agora percorrido no sentido da integração do continente, sublinhando os momentos decisivos de impulso federador e detectando, com inteligente minúcia, as razoes que podem, em cada situação histórica, ter determinado o curso do projecto de unificação económica e política.
Penso que raramente terá sido publicada entre neos sobre este tema uma obra com tal dimensão e fôlego analítico e, se mais não houvesse, tal seria razão suficiente para nos congratularmos com esta iniciativa. Para mim, porém, há mais: Dusan Sidjanski e un amigo e mestre de hé longa data e a edição de um seu trabalho em língua potuguesa oferece-me a oportunidade para, simultaneamente, relevar esta figura cimeira da Universidade de Genebra junto da opnião pública portuguesa e explanar algumas considerações pessoais - porventura numa perspectiva que se afasta substancialmente de algumas das teses defendidas - sobre o futuro do projecto europeu que este livro aborda, nomeadamente à luz das principais qiestões que para Portugal se colocam face à Conferência Intergovernamental de 1966 e à evoluçã da União Europeia até ao final do século.
Creio poder afirmar-se que raramente um projecto político sofreu uma alteração tão drástica dos seus termos de referência como a que afectou o modelo de integração iniciado pelo Tratado de Roma e que, após longos e laboriosos compromissos, acabria por ser concluído em Maastricht. Num espaço de poucos anos, a realidade da Europa do pós-guerra fria impôs um conjunto inedito de condicionantes que conjugam hoje novas questões de segurança com uma dimensão económica de difícil abordagem prospectiva, obrigando a repensar todos os equilíbrios em que se havia projectado a União Europeia para o futuro próximo.
Sabemos haver quem pense que, perante este novo cenário, dever-se-à muito dimplesmente procurar manter o status quo, quer no plano institucional, quer no campo das políticas comunitàrias, no pressuposto de que a realidade acabarà por se moldar ao modelo existente. A tentação de quantos pretendem seguir assa <<política de avestruz>>, assumindo que nada mudou ni essencial e que a União Europeia pode continuar a desenvolver-se ao mesmo ritmo e segundo os mesmos planos, temos de responder com uma não aceitar a mudança que esta se não produzirá. Não basta dizermos que os equilíbrios de Maastricht nos satisfazem, que é preciso prolongá-los na dimensão alrgada de uma nova Europa e que se trata aoenas de encontrar fórmulas mecânicas de adaotação no futuro. Essa é uma não-resposta que, a ser assumida pour um país como Portugal, paenas nos conduziria a um beco negocial sem saída. As novas questões responde-se com novas soluções e Portugal tem de estar nesse debate, sem quaisquer apriorismos que não sejam os que decorrem da necessidade de preservar o que é espefícico da afirmaçaõ de um país que quase sempre soube assummir-se no plano externo simultaneamente com prudência e com abertura.
Correndo o risco de simplificar o que é demasiado complexo, diria, contudo, que no debate europeu de hoje se cruzam três grandes tipos de questões, que nos reconduzem aos três pilares em que assenta a qrauitectura da União Europeia: as que resultam da necessidade di aprofundamento (ou, para os menos ambiciosos, da solidificação) da Europa comeo entidade económica e espaço de estabilade social, as que decorrem da imperativa projecção da União como entidade política com affirmação externa significativa e, finalmente, as que se prendem com a progressiva construção de um espaço interno de segurança e liberdade, onde se possa desenvolver uma cidadania que funcione como um valor acrescentado à dimensão nacional. Sobre estes três grandes conjuntos de problemas projecta-se com incidências claras em todos e em cada um deles, a inescapável realidade do alargamento a leste e a sul.
Embora por vezes estes diferentes tipos de questões sejam abordadis autonomamente, a verdade é que eles estão indissoluvelmente ligados e todos se prendem com um aspecto essencial que está por detrás de todo o debate: a affirmação da Europa como entidade poder. Para alguns esse poder só tem condições de consolidar-se desde que ligado a um projecto assumidamente federal - e é essa a perspectiva defendida neste livro do professor Dusan Sidjanski. Para outros, nos quais me incluo, é numa hábil articulaçaõ entre a cominitarização e a manutenção de áreas de cooperação intergovernamental que pode residir o sucesso de solidificaçao do poder da União Europeia, particularmente se quisermos que ele se construa sem riscos de divórcis das opiniões públicas que pretende servir.
Não vale a pena escamotear que a realidade determinate qye se impõe à EUropa até ao início do próximo século, por razões que vão do plano moral às determinantes estratégicas, é o alargamento a um indeterminado número de países, que eventualmente pode vir a duplicar os actuais Estados membros. E, dadas as repercussões previsíveis desse passo, é evidente que a natureza da União Europeia se vai alterar profundamente. A questão essencial está em saber se essa alteração pode ter lugar dentro de um enquadramento que proteja, não apenas o que entretanto foi adquirido no processo de aprofundamento comunitário, mas o próprio ritmo futuro de integração e o progressivo equilíbrio solidário das regiões intracomunitárias, ou se, ao invés, vamos caminhar nom processo involutivo que ponha em cause esse tendencial quilíbrio e se apresente como diluidor do que até agora foi conquistado.
Esta é, quanto a mim, a grande questão que está subjacente ao exercício da Conferência Intergovernamental e é na capacidade de encontrar para ela uma resposta, que possa ao mesmo tempo ser colectiva e não indutora de novas divisões, que se situa o maior desafio dos próximos anos. A Europa que aí vem integação desenhou no euro-entusiasmi da década de 80. Será uma Europa marcada pela esperança na sedimentação da democracia e da economia de mercado em todo o seu espaça geográfico, mas será igualmente uma Europa que, no plano político, terá como incontornável referente negativo o drama balcânico e tudo quanto desta crise resulta para a própria imagem que o continente projecta sobre si próprio.
Será talvez interessante isolar e aprofundar um pouco das linhas que pederão marcar essa mudança, tentando indentificar os riscos e as virtualidades que dela podem decorrer.
Diria, numa primeira aproximação, que seria muito grave que qualquer projecto de evolução do processo europeu partisse da admissibilidade de se baixar o actual padrão colectivo de integração, isto é, de se regredir no caminho para um mero mercado comun, aqui e ali ponteado pela manutenção de alguns planos de inevitável comunitarização. Não é possível preservar e reforçar o poderio económico da Europa, e a sua capacidade para se situar no plano dos grandes blocos económico-estratégicos, se não se garantirem sólidem alicerces na ordem económica e monetária - razao pela qual a UEM se torna em absosluto imperativa como eixo central do poder europeu. Mas é igualmente indispensável, por meras razões de competitividade e racionalidade productiva, garantir que o mercado único se aprofunda, o que, porexemplo, se me afigura menos compatível com formas de flexibilização permanente no plano da política social, susceptíveis de criarem bolsas de verdadeiro dumping interno, que functionam como elementos de distorção das regras de concorrência.
Numa outra dimensão, parece hoje abolutamente vital que a chamada Europa política e de segurança cimente o terreno de progressão dos já consideráveis passos dados em Maastricht, noneadamente atravéd de um reforço dos seus mecanismos operativos e de uma melhoria substancial do seu processo decisional. As frustrações que marcam a imagem da União EUropeia neste domínio - e que se me afiguram um sentimento algo injustificado e fruto de alguma auto-flagelação pouco complacente - não devem fazer-nos perder devista a importância de preseeguirmos no camihho de uma afirmação de unidade perante o exterior, definida politicamente à luz dos grandes princípios em que assenta a cultura democrática e i respeito pelos direitos humanos e, no plano de segurança, num progressivo reforço de uma identidade própria, compatível e complementar com os mecanismos de entendimento euro-atlântico em que assentou a estabilidade das últimas décadas. O desafio do alargamento projectase aqui de forma clara e torna-se indispensável garantir que a adesão de novos Estados seja feita de molde a não comprometer o quilíbrio preexistente, antes contribua para que a fronteira leste da União não se erija num novo muro de desconfiança mas, pelo contrário, possa representar um ponto de contacto entre uma nova e dinâmica União e países da ex-URSS com os quais seja possível estabelecer um partenariado de progresso e entendimento, único susceptível de assgurar um futuro de paz no continente.
A terceira dimensão a que me refiro diz respeito ao espaçao interno da União, à definição de uma área de exercício da cidadania que gostaríamos de ver desenvolvida e melhor explorada. As questões que se prendem com a segurança interna europeia, com o tráfico de drogas, com a criminalidade organizada e com os grandes fluxos migratórios revelam-se como passíveis de um crescente tratamento numa perspectiva comunitária. A experiência de Schengem é, para nós, de um especial significado e entendemos que ela representa um acquis que importa preservar e, na medida do possível, desenvolver. Uma evolução sensível em áreas di III Pilar no quadro Conferência Intergovernamental parece-nos, assim, inelutável, se queremos dar uma resposta efectiva a alguns desafios que a experiênca já demonstrou não ser possível enfrentar satisfatoriamente num plano estritamente nacional.
Como referi, nestas três grandes áres da arquitectura comunitária, hoje sujeitas a modelos diferenciados de integração, reflectir-se-á no futuro todo o conjunto de questões que o alargamante suscita. Em síntese, pode dizer-se que as consequências dessa extensão geográfica da União comportam um plano institucional, a questão dos efeitos sobre as políticas comunitárias, e, finalmente, abrem caminho à discussão sobre a flexibilização da União, ou seja, aos modelos de diferenciação na adopção das políticas.
Contrariamente à tendência corrente, que tende a privilegiar os aspectos institucionais no contexto da reforma futura, sou de opinião que essa é e será sempre uma questão de dimensão simplesmente funcional, onde importa essencialmente garantir uma eficácia suficiente dos mecanismos e preservar o procípio das igualdade relativa das soberanias e da reoresentação das mesma, de forma equilibrada, em todas as instâncias do processo decisório. Parce-me evidente que, tendo em conta a adesão de novos Estados membros, algo terás de ser feito no plano institucional que permita que o processo não bloqueie - e por isso alguma extensão da votação por maioria qualificada e de simplificação do processo de decisão terá forçosamente de ser encarada. Diferrente é, contudo, querer aproveitar essa oportunidade, como alguns pretenderão, para redefini o poder relativo dos Estados membros, consagrando formalmente a menori zação de alguns, para além das diferenças relativas já hoje admitidas no plano da tomada de decisões, em função de critérios por todos aceites. E, de igual modo, nada nos indica que seja importante tocar nos euilíbrios interinstitucionais saídos de Maastricht como via para tornar o sistema mais eficaz ou mesmo mais democratico.
Como deixi claro, ente que as instituições europeias não têm existência por si próprias, antes servem os oblectivos das políticas que os Estados membros decidem colectivamente prosseguir. E é nestas que se colocam, quanto a mim, algumas das questões centrais da reforma que União terá de levar a cabo até ao termo do século: os efeitos sobre o equilíbrio orçmental, sobre a política agreicola e sobre a política de coesão são, entre outros, aspectos que penso não deverem ficar obnubilados por uma discussão que privilegie o debate sobre as instituições. Com efeito, o que estará verdameiramente em casa nesta necessária reforma da união, para que o próximo alargamento tenha sucesso, é a capacidade de encontrar meios de execução e de continuidade das actuais políticas, garantindo a sustenção dos presentes patamares de integração, a processcução dos eforços de solidariedade intracomunitária e a concomitante dinâmica que permita integrar com êxito os novos Estados membros. Não sendo a quadratura do círculo, é evidente que estaremos perante uma questão difícil que passa pela reformulação das perspectivas financeiras, pelo repensar do sistema de recursos próprios e por um esforçi de imaginação e vontade política acrescido. Mas este foi sempre, como sabermos, o segredo dos grandes passos dados na integração da Europa.
Uma palavra também para a questão tão controversa da flexibilidade em matéria de adopção de políticas. A circunstância de nos afirmarmos, por princípio, contrários à instituição de núcleos de Estados com uma função decisora acrescida face aos restantes, forjados na base dos países subscritores do essencial das políticas e como que dotados de uma legitimidade europeia específica, não nos leva a afastar a aceitação de fórmulas de difenreciação temporáruia, provavelmente ineviteaveis no caso dos novos aderentes, em função da sua desigual capacidade de aceitação simultânea do acquis comunitário. Creio que seria irresponsável opormo-nos, em tese, a esta ideia, tendo, contudo, como salvaguarda essencial que nenhuma destas fórmulas pode contribuir para privilegiar, com vantagens comparativas decorrentes dessa própria desvinculação de políticas, alguns Estados membros em detrimento de outros.
Terminaria regressando à questão central que este livro do professor Sidjanski nos suscita, que é a de saber se a adopção próxima de uma via federal será a solução para a crise europeia. Emborna não seja possível fechar portas à história e sabendo que algum pioneirismo foi sempre essencial para forçar a realidade, eu diria que seria extremamente perigoso enveredar, neste momento, por um processo que facilmente contribuira para alienar sectores importantes das opiniões públicas dos Estados membros e reforçaria mesmo algumas tendências nacionalistas, criando anticorpos acrescidos face ao projecto europeu. A reforma que a União Europeia tem de empreender até ao final do século deve, em meu entender, aprender com as lições negativas de Maastricht, isto é, deve assentar na ideia de que é importante mobilizar em todos os momentos os cadadãos para o projecto, tê-los como sujeito central desse mesmo processo e garantir que qualquer mutação, nomeadamente na ordem institucional, só se fará se corresponder à necessidade concreta de dar resposta às questões que as opiniões públicas sentirem como de resolução indispensável. Daí que, ao contrário do que se fez no passado, seja importante que o processo de reforma institucional apareça como uma consequência, percebida como necessária, e nunca como um fim em si. O caminho estará, a meu ver, em prosseguir uma via de acrescida transparência das decisões políticas, permanentemente identificadas com as preoccupações mais concretas das opiniões públicas, reforçando, se necessário, o recurso a práticas de subsidiariedade pontual. Se tal não for a via prosseguida, e tendo em atenção que cada vez mais se expande a vontade pública em sufragar de modo referendário o resultado das reformas da união, temo que se possa vir a criar uma perigosa situação de impasse no processo europeu, impedido não apenas de se alargar geograficamente, mas igualmente de consolidar os ganhos conseguidos nas últimas décadas.
Tudo quando deixei dito atrás não diminui, antes reforça, o extraordinário e estimulante exercício que este livro do professor Sidjanski constitui. A Europa fez-se e far-se-á com homens e ideias que saibam colocar as interrogações necessárias, frequentemente antes do tempo em que os decisores políticos lhes opdem dar respostas. So ó futuro pode demonstrar de que lado está a razão, mas parte dela ficará com certeza com aqueles que tiverem a coragem de remar contra as ideias feitas, contra os lugares-comuns e contra o sentimento de indiferença.