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Dusan Sidjanski ISBN:2-13-0-44-944-1 |
par Dusan Sidjanski*
La clé du pouvoir européen réside dans le partage des tâches entre le Conseil européen et le Conseil d'une part, et la Commission européenne et le Parlement européen d'autre part. La structure et la formation de ces institutions communes sont déterminantes. Aussi la dynamique de la Communauté européenne a-t-elle été fondée depuis l'origine sur un savant équilibre entre ces deux pôes de pouvoir représentés par le tandem de la Commission et du Conseil. C'est cette invention institutionnelle conçue par Jean Monnet qui est à la source de la dynamique de l'intégration européenne. Or, à la veille du défi majeur qu'est l'élargissement, cet équilibre a été rompu par l'adjonction des coopérations intergouvernementales dans les domaines de la politique étrangère, de sécurité et de défense ainsi que des affaires intérieures et de justice. Malgré l'introduction de l'EURO et la création de la BCE, un déséquilibre ménaçant fragilise l'Union européenne : Dans ce système en interaction, les incohérences de la PESC risquent de se répercuter sur les politiques monétaires, le marché intérieur et la solidarité commune. D'oùles incertitudes d'une cohabitation prolongée de la méthode communautaire et de la méthode intergouvernementale.
Le gouvernement allemand a fait des propositions qui s'inscrivent dans la vision de Karl Lamers et Wolfgang Stauble: la Commission deviendrait le gouvernement européen tandis que le Conseil serait transformé en une Chambre des Etats au côté du Parlement européen. Cette transformation du Conseil est également proposée par la Convention européenne des Jeunes (Bruxelles, le 12 juillet 2002) et soutenue par le Président de la République portugaise. Ce schéma a certes l'avantage d'une grande simplicité mais constitue une rupture partielle avec l'expérience institutionnelle de l'Union.
En revanche, nous proposons de dédoubler le Conseil en confiant au Conseil clé des affaires générales les tâches gouvernementales qu'il exercera en commun avec et sur proposition de la Commission sous la haute autorité du Conseil européen ; le deuxième volet serait constitué par un Conseil des Etats qui assumerait les fonctions législatives en commun avec le Parlement européen sur proposition de la Commission. Parmi les options quant à la composition et la répartition des sièges, on pourrait envisager par moitié des membres nommés par les gouvernements et par moitié élus par les Parlements nationaux selon la pondération de la majorité qualifiée par exemple.
Le Conseil des Etats présente plus d'un avantage : tout d'abord une seule institution remplace les Conseils multiples, assurant une participation suivie des représentants des gouvernements et une participation active des parlementaires nationaux ; leur présence continue élimine le difficile problème de la coordination des Conseils tout en rendant possible une vision globale des fragments du système normatif ; le Conseil des Etats accroît substantiellement la légitimité démocratique de l'Union composée dès lors du Parlement européen et du Conseil des Etats. Ces deux institutions démocratiques généraliseraient la procédure de codécision législative tout en assumant dans la transparence, la responsabilité du pouvoir législatif dans l'Union.
Le moment n'est-il pas venu de faire des choix clairs en tenant compte des expériences communautaires, de la PESC et des affaires intérieures ? Un premier constat s'impose: il est nécessaire d'avoir un Gouvernement de l'Union doté de compétences propres aux différents domaines de son activité ; en effet, il est difficile, d'établir un " Gouvernement économique " sectoriel pour la zone euro dans un système politique complexe avec des sous-ensembles à étages multiples et variables ; en outre, si Gouvernement il doit y avoir, il est indispensable qu'il dispose d'une vision et d'une capacité globale dans les domaines attribués à l'Union européenne.
Le Gouvernement de l'Union recouvre plusieurs secteurs d'action politique. Ainsi par exemple dans les domaines des politiques communes les décisions incombent soit à la Commission qui a la principale responsabilité du suivi et de la mise en œuvre ; soit au Conseil spécialisé qui tranche sur proposition de la Commission, cas qui illustrent l'action conjointe d'un exécutif bicéphale. La Commission remplit en outre un rôe primordial d'impulsion et de moteur dans la mesure oùelle exerce son pouvoir d'initiative et de proposition en tant que garante de l'intérêt européen général et animatrice des activités communautaires.
La distribution des pouvoirs en matière de relations extérieures est plus complexe. Dans la politique commerciale comme conséquence de l'union douanière et reflet de l'intégration économique intérieure, la Commission assume un rôe central par ses propositions et par la représentation de l'Union lors des négociations commerciales conformément au mandat du Conseil. A titre d'aide au développement, elle assume aussi une fonction primordiale. De même son rôe est tout aussi essentiel dans la négociation de l'élargissement qu'elle poursuit selon les orientations du Conseil européen et le mandat du Conseil. En revanche, en matière de PESC ou de défense, la responsabilité gouvernementale incombe principalement au Conseil européen et au Conseil des affaires étrangères, la Commission y étant réduite à un rôe marginal. Si cette répartition des tâches s'explique pour des raisons de souveraineté, elle ne se justifie ni par sa cohérence et son efficacité ni par les résultats obtenus dans ce domaine. D'oùla question de savoir comment parvenir à une solution qui assure à l'Union non seulement de parler d'une seule voix mais aussi d'agir en commun et de peser de tout son poids économique et politique sur les affaires du monde. La nécessité d'un gouvernement européen étant reconnue demeure la question de savoir s'il s'agit d'un Président unique ou d'une présidence partagée.
L'idée d'un seul Président assumant la Présidence du Conseil européen et de la Commission européenne est séduisante. Reste à examiner quelles en seront les principales conséquences et comment sera désigné ou élu ce Président unique En effet, parmi les nombreuses propositions avancées, on peut en retenir deux principales autour desquelles se cristallise le débat: un Président unique de l'Union ou un gouvernement bicéphale avec un Président du Conseil européen et un Président de l'Exécutif européen. Dans ce dernier cas, l'exercice du pouvoir gouvernemental reposerait sur deux piliers institutionnels, le Conseil européen et ses bras droits, à savoir les Conseils d'une part et, d'autre part, le Gouvernement européen issu de la Commission européenne. Dans les deux cas de figure, outre son rôe d'une présidence collégiale ou personnalisée, le Conseil européen aura la pleine responsabilité des orientations et des stratégies générales définies sur proposition du Gouvernement tant en politique économique et monétaire qu'en relations extérieures, de la sécurité et de la défense.
De toute évidence, le Président unique marque une nette tendance vers un régime présidentiel. Présidentialisme intégral au cas oùle Président est élu au suffrage universel et assume la direction du Conseil européen et de la Commission à la fois, tout en échappant à tout contrôe parlementaire. De plus, ce système politique calqué sur le modèle américain ne correspond pas à la culture politique parlementaire des pays membres.
Deux autres propositions sont avancées: le Président est choisi par les membres du Conseil européen, de préférence par consensus, choix qu'il serait souhaitable de faire approuver par le Parlement européen. Dans cette hypothèse, la solution penche en faveur d'un système présidentiel assoupli car ce Président qui ne sera pas réellement responsable devant le Parlement européen renforcerait le pouvoir du Conseil européen. Une troisième option consisterait en l'élection du Président par le Parlement européen, qui n'irait pas sans soulever plusieurs questions et objections. Un tel Président directement responsable devant le Parlement européen pourrait-il être imposé au Conseil européen composé de chefs d'Etat et de gouvernement? Mon sentiment est que l'Union et ses membres ne sont pas murs pour cette solution qui de surcroît créerait un centre unique de pouvoir gouvernemental, certes efficace mais en rupture avec l'équilibre entre la participation des gouvernements au niveau le plus élevé et l'indépendance d'une institution européenne qui incarne l'intérêt européen.
En conclusion un Président unique à la tête des deux institutions de nature et de fonctions différentes serait confronté au problème d'une double allégeance, voire même à des conflits d'intérêts. De plus, la rupture de l'équilibre institutionnel de l'Union aurait pour conséquence de faire pencher le pouvoir du côté du Conseil européen au dépens de la Commission devenue une administration présidentielle. Ce glissement serait accentué au où le Président serait élu par le Conseil européen en dépit d'une investiture du Parlement européen.
Dès lors, le choix qui s'impose est celui d'un gouvernement bicéphale reposant sur deux institutions communes principales, l'une à participation des gouvernements membres, l'autre indépendante chargée d'articuler l'intérêt général européen. La présidence bicéphale répond à une double nécessité: renforcer à la fois le Conseil européen et la Commission européenne. Au vu des expériences en politique étrangère commune, il devient indispensable que la prise de décisions fondamentale soit de la responsabilité directe du Conseil européen agissant sur proposition de la Commission. Plus les problèmes relèvent de la haute politique, plus l'engagement du Conseil européen est essentiel. La cohérence et l'efficacité de la politique extérieure notamment est largement fonction de propositions communes dont l'élaboration est confiée à la Commission travaillant en liaison étroite avec le Conseil des ministres des affaires étrangères. De cette façon un certain contrôe parlementaire pourra être exercé tandis que les délibérations porteront sur une proposition fondée sur une vision commune accompagnée d'options claires.
Rien ne s'oppose à l'élection par le Conseil européen d'un Président à condition qu'en parallèle le Président de la Commission soit élu par le Parlement européen et le Conseil des Etats. Dans cette perspective, le Président de l'Union exercerait, en commun avec le Conseil européen assisté du Conseil, les pouvoirs de promotion, d'orientation et de décision, sur proposition de la Commission. Plus d'un petit ou moyen Etat membre craint un Président de l'Union provenant d'un grand Etat tout en omettant le fait que petits et moyens auront un poids accru après l'élargissement. D'ailleurs à plusieurs reprises dans le passé un de leurs hommes politiques a été désigné à la présidence de la Commission. De surcroît, l'indépendance et la légitimité démocratique de la Commission renforcées seront la meilleure garantie contre la domination des grands dans un système équilibré.
L'importance d'un centre de gravité et d'orientation bipolaire prend une signification de première importance dans une société de haute complexité oùune multitude d'acteurs communiquent et interagissent. Une nouvelle forme de gouvernance émerge, qui repose davantage sur la consultation et la participation que sur le recours à la contrainte. D'où le besoin de réseaux vastes facilitant une consultation rapide au moyen de canaux officieux ou d'organes tels que le Comité des régions. Cette dimension mérite d'avoir sa place dans la Constitution européenne.
De manière pragmatique, l'Union a eu recours au principe selon lequel l'ensemble doit permettre à un groupe de membres d'avancer plus vite comme dans les exemples de l'espace Schengen et de la monnaie unique. Dans le même souci, le Traité d'Amsterdam prévoit le recours à une coopération renforcée. Dans un cas comme dans l'autre, les pays membres qui n'ont pas pu ou n'ont pas voulu s'intégrer dès le début gardent la possibilité de rejoindre le groupe de tête.
En s'inspirant de ce principe qui devrait figurer dans la Constitution européenne, il serait judicieux de prévoir qu'un groupe de pays représentant par exemple les deux tiers des membres aurait la possibilité d'adopter la Constitution européenne. A condition cependant de laisser la porte ouverte aux autres membres. Sous des formes différentes apparaissent les concepts de "noyau dynamique" proposé par les dirigeants allemands toutes tendances confondues, "d'avant-garde" de Jacques Delors ou de "groupe pionnier" du Président Jacques Chirac. Après une série de travaux sectoriels, la Convention sera appelée dans un proche avenir à prendre position sur les questions fondamentales et sur la répartition du pouvoir dans l'Union. Les choix qui en résulteront seront déterminants pour l'avenir de l'Europe.
TexteDS-CoeurPouvoirConstiteurop02-12-02/TZ
Professeur émérite à l'Université de Genève, auteur de "L'Approche Fédérative de l'Union européenne", Notre Europe, Etudes et Recherches n¬° 14, juillet 2001.