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L'Avenir
fédéraliste de l'Europe: la
Communauté Européenne des origines au
traité de
Maastricht ISBN:2-13-0-44-944-1 |
par Dusan Sidjanski*
Le Président Chirac et le Chancelier Schröder proposent une présidence bicéphale de l'Union : L'élection du Président de la Commission européenne par le Parlement européen et celle d'un président du Conseil européen par les chefs d'Etats et de gouvernements, par consensus ou à la majorité qualifiée de préférence. C'est ainsi qu'ils renforcentla double légitimité sur laquelle repose l'Union. Oui, mais leur proposition passe sous silence la question du pouvoir législatif, le rôle du Parlement européen et du Conseil qui, bien qu'étant composé des Ministres nationaux, demeure le principal législateur européen ? D'où la proposition d'avoir en face d'un exécutif bicéphale un législatif bicaméral.
La clé du pouvoir européen réside dans le partage des tâches entre le Conseil européen et le Conseil d'une part, et la Commission européenne et le Parlement européen d'autre part. La structure et la formation de ces institutions communes sont déterminantes. Aussi la dynamique de la Communauté européenne a-t-elle été fondée depuis l'origine sur un savant équilibre entre ces deux pôles de pouvoir représentés par le tandem de la Commission et du Conseil. C'est cette invention institutionnelle conçue par Jean Monnet qui est à la source de la dynamique de l'intégration européenne. Or, au moment où l'élargissement constitue un défi majeur, cet équilibre a été rompu par l'adjonction des coopérations intergouvernementales dans les domaines de la politique étrangère, de sécurité et de défense ainsi que des affaires intérieures et de justice. Malgré l'introduction de l'euro et la création de la BCE, un déséquilibre menaçant fragilise l'Union européenne : dans ce système en interaction, les incohérences de la PESC risquent de se répercuter sur les politiques monétaires, le marché intérieur et la solidarité commune. D'où les incertitudes d'une cohabitation prolongée des deux méthodes discordantes à laquelle la Convention cherche un remède dans le recours généralisé à la méthode communautaire.
Les fonctions gouvernementales de l'Union recouvrent plusieurs secteurs d'action politique. Ainsi par exemple dans les domaines des politiques communes les décisions incombent soit à la Commission qui a en outre la principale responsabilité du suivi et de la mise en œuvre ; soit au Conseil spécialisé qui tranche sur proposition de la Commission, cas qui illustrent l'action conjointe d'un exécutif bicéphale. La Commission remplit un rôle primordial de foyer d'impulsion et de moteur dans la mesure où elle exerce son pouvoir d'initiative et de proposition en tant que garante de l'intérêt européen général et animatrice des activités communautaires. Cet aménagement a été modifié par l'établissement du Conseil européen qui intervient dans la mesure où l'engagement des hauts responsables politiques est nécessaire pour définir des orientations et des stratégies générales et pour trancher les questions hautement politiques notamment en matière de politique extérieure et de sécurité.
La distribution des pouvoirs en matière de relations extérieures est plus complexe. Dans la politique commerciale comme conséquence de l'union douanière et reflet de l'intégration économique intérieure, la Commission assume un rôle central par ses propositions et par la représentation de l'Union lors des négociations commerciales conformément au mandat du Conseil. A titre d'aide au développement, elle assume aussi une fonction primordiale. De même son rôle est tout aussi essentiel dans la négociation de l'élargissement qu'elle a poursuivie selon les orientations du Conseil européen et le mandat du Conseil. En revanche, en matière de PESC ou de défense, la responsabilité gouvernementale incombe principalement au Conseil européen et au Conseil des affaires étrangères, la Commission y étant réduite à un rôle marginal. Si cette répartition des tâches s'explique pour des raisons de souveraineté, elle ne se justifie ni par sa cohérence et son efficacité ni par les résultats obtenus dans ce domaine. Les divergences à propos de la crise yougoslave comme celles actuelles au sujet de l'Irak en témoignent au dépens de la cohésion de l'Union1. D'où la question de savoir comment parvenir à une solution qui assure à l'Union non seulement de parler d'une seule voix mais aussi d'agir en commun et de peser de tout son poids économique et politique sur les affaires du monde. Si l'on veut une politique étrangère et de sécurité commune efficace et cohérente, on doit renforcer le Conseil européen et l'habiliter à prendre des décisions à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. La nécessité d'un système gouvernemental européen étant reconnue demeure la question de savoir s'il s'agit d'un Président unique ou d'une présidence partagée en fonction d'une division des compétences entre le Président du Conseil européen et le Président de la Commission.
L'idée d'un seul Président assumant la Présidence du Conseil européen et de la Commission européenne est séduisante. Reste à examiner quelles en seront les principales conséquences et comment sera désigné ou élu ce Président unique En effet, parmi les nombreuses propositions avancées, on peut en retenir deux principales autour desquelles se cristallise le débat: un Président unique de l'Union ou un gouvernement bicéphale avec un Président du Conseil européen et un Président de l'Exécutif européen ? Dans ce dernier cas, l'exercice du pouvoir gouvernemental reposerait sur deux piliers institutionnels, le Conseil européen et ses bras droits, à savoir les Conseils d'une part et, d'autre part, le Gouvernement européen issu de la Commission européenne. Dans les deux cas de figure, outre son rôle d'une présidence collégiale ou personnalisée, le Conseil européen aura la pleine responsabilité des orientations et des stratégies générales définies sur proposition du Gouvernement ou de la Commission tant en politique économique et monétaire qu'en relations extérieures, de la sécurité et de la défense. De plus, en matières de politique étrangère, de sécurité et de défense, la décision incombe au Conseil européen sur proposition de la Commission, décision dont l'exécution est confiée conjointement aux Conseils des affaires étrangères et de défense et à la Commission. Bref, c'est l'application de la méthode communautaire - objet de consensus des membres de la Convention - au niveau des instances gouvernementales les plus hautes de l'Union européenne.
De toute évidence, le Président unique marque une nette tendance vers un régime présidentiel. Présidentialisme intégral au cas où le Président est élu au suffrage universel et assume la direction du Conseil européen et de la Commission à la fois, tout en échappant à tout contrôle parlementaire. De plus, ce système politique calqué sur le modèle américain ne correspond pas à la culture politique parlementaire des pays membres.
Deux autres propositions sont avancées: le Président est choisi par les membres du Conseil européen, de préférence par consensus, choix qu'il serait souhaitable de faire approuver par le Parlement européen. Dans cette hypothèse, la solution penche en faveur d'un système présidentiel assoupli car ce Président qui ne sera pas réellement responsable devant le Parlement européen renforcerait le pouvoir du Conseil européen. Une troisième option consisterait en l'élection du Président par le Parlement européen qui n'irait pas sans soulever plusieurs questions et objections. Un tel Président directement responsable devant le Parlement européen pourrait-il être imposé au Conseil européen composé de chefs d'Etat et de gouvernement? Mon sentiment est que l'Union et ses membres ne sont pas mêrs pour cette solution qui de surcroît créerait un centre unique de pouvoir gouvernemental, certes efficace mais en rupture avec l'équilibre entre la participation des gouvernements au niveau le plus élevé et l'indépendance d'une institution européenne qui incarne l'intérêt européen.
En conclusion un Président unique à la tête des deux institutions de nature et de fonctions différentes serait confronté au problème d'une double allégeance, voire même à des conflits d'intérêts. De plus, la rupture de l'équilibre institutionnel de l'Union aurait pour conséquence de faire pencher le pouvoir du côté du Conseil européen au dépens de la Commission devenue une administration présidentielle. Ce glissement serait accentué au cas où le Président serait élu par le Conseil européen en dépit d'une investiture du Parlement européen.
Dès lors, le choix qui s'impose est celui d'une présidence ou d'un exécutif bicéphale reposant sur deux institutions communes principales, l'une à participation des gouvernements membres, l'autre indépendante chargée d'articuler l'intérêt général européen. La présidence bicéphale répond à une double nécessité: renforcer à la fois le Conseil européen et la Commission européenne. Au vu des expériences en politique étrangère commune, il devient indispensable que la prise de décisions fondamentales soit de la responsabilité directe du Conseil européen agissant sur proposition de la Commission. La cohérence et l'efficacité de la politique extérieure notamment est largement fonction de propositions communes dont l'élaboration est confiée à la Commission travaillant en liaison étroite avec le Conseil des ministres des affaires étrangères. De cette façon le contrôle parlementaire pourra être exercé par le Parlement européen dans ce domaine soustrait jusqu'à présent tandis que les délibérations porteront sur une proposition fondée sur une vision commune accompagnée d'options claires. Plus les problèmes relèvent de la haute politique plus l'engagement du Conseil europée est nécessaire, un engagement qui doit s'appuyer sur les propositions de la Commission laquelle seule est responsable devant le Parlement européen.
Rien ne s'oppose à l'élection par le Conseil européen d'un Président à condition qu'en parallèle le Président de la Commission soit élu par le Parlement européen et que les propositions de la Commission soient à la base des décisions du Conseil européen. Dans cette perspective, le Président de l'Union exercerait, en commun avec le Conseil européen assisté du Conseil, les pouvoirs de promotion, d'orientation et de décision, sur proposition de la Commission. C'est une condition nécessaire pour que la politique extérieure, de sécurité et de défense puisse devenir cohérente et efficace. Sans Conseil européen pas de véritable politique extérieure, sans Président du Conseil européen et sans proposition de la Commission pas d'Union parlant d'une seule voix et agissant en commun. De la sorte, les initiatives et les démarches individuelles d'un membre quel que soit son poids politique, ou d'un groupe de membres comme dans l'exemple de la lettre de soutien adressée au Président Bush, devront être canalisées à travers le Conseil européen par son Président et la Commission.
Selon la proposition franco-allemande, le Président élu à la majorité qualifiée par le Conseil européen pour une durée de 5 ans ou 2 ans et demi renouvelables, exerce ses fonctions à temps plein et prépare, préside et anime les travaux du Conseil européen. A cet effet, il est indispensable qu'il se base sur les propositions de la Commission dont le Président est membre de plein droit du Conseil européen tout en s'appuyant sur son infrastructure formée du Conseil. Le suivi des décisions du Conseil européen est assuré par son Président avec le concours du Conseil et de la Commission. La cohérence de la politique extérieure est garantie dans son ensemble par un Ministre européen des affaires étrangères. Ainsi les fonctions du Haut Représentant et du Commissaire chargé des relations extérieures sont assumées par un seul haut responsable qui est nommé par le Conseil européen à la majorité qualifiée et, à mon avis, sur proposition conjointe de son Président et du Président de la Commission. D'autant que selon la proposition franco-allemande, il participe en qualité et en tant que membre de la Commission doté d'un statut spécial aux réunions de la Commission. De surcroît, il dispose d'un droit d'initiative en matière de PESC et préside le Conseil des ministres chargé des relations extérieures et de la défense. Dans cette logique s'inscrit la proposition suivante : Le Ministre européen des Affaires étrangères s'appuie sur un service diplomatique européen associant la Direction générale des relations extérieures de la Commission à une unité de politique étrangère... Ce schéma permettra l'émergence d'une diplomatie européenne qui mettra en pratique la politique étrangère et de sécurité de l'Union. L'efficacité dans ce domaine sensible entre tous repose sur le recours généralisé à la majorité qualifiée. Mais une brèche reste ouverte dans la proposition franco-allemande par les décisions ayant des implications en matière de sécurité et de défense qui sont censées être prises à l'unanimité. Ne serait-il pas judicieux de prévoir sur ce point l'absention constructive telle qu'elle existe dans le traité d'Amsterdam et, si possible, de définir des étapes de passage de l'unanimité à la majorité qualifiée en s'inspirant des exemplesdu traité de Rome ?Le Président du Conseil européen représente l'Union sur la scène internationale lors des rencontres des chefs d'Etat ou de gouvernement. Par souci de cohérence et d'efficacité, il serait souhaitable qu'il le fasse, comme le veut la pratique, en commun ou en compagnie avec le Président de la Commission.
Plus d'un petit ou moyen Etat membre craint un Président de l'Union provenant d'un grand Etat tout en omettant le fait que petits et moyens auront un poids accru après l'élargissement. D'ailleurs à plusieurs reprises dans le passé un de leurs hommes politiques a été désigné à la présidence de la Commission. De surcroît, l'indépendance et la légitimité démocratique de la Commission renforcées seront la meilleure garantie contre la domination des grands dans un système équilibré. Enfin la Commission étant la seule institution responsable devant le Parlement européen, sa participatioaux décisions est un élément incontournable du système démocratique de l'Union.L'équilibre institutionnel et démocratique dans l'Union est garanti dès lors par trois points d'appui : l'élection du Président de la Commission par le Parlement européen ; les propositions de la Commission comme base de décisions tant des institutions à participation des gouvernements que des institutions législatives ; la responsabilité démocratique de la Commission devant le Parlement européen, à l'exclusion de sa responsabilité devant le Conseil européen comme proposé dans la contribution franco-allemande. En contrepoids au Conseil européen renforcé s'affirme une Commission autonome et responsable disposant d'une légitimité accrue et garante de l'intérêt européen grâce à sa capacité de proposition.
L'élection du Président de la Commission par le Parlement européen aura plusieurs effets en sus du renforcement de la légitimité de la Commission et de sa visibilité auprès des publics européens. Comme l'a proposé Jacques Delors les grandes formations politiques européennes tels le parti socialiste européen et le parti populaire européen mais aussi des coalitions d'autres partis européens auraient à désigner leurs candidats à la présidence de la Commission à l'occasion d'élections européennes. De cette manière, l'effet du vote deviendrait plus perceptible et la motivation des partis et de leurs électeurs plus forte. S'ajoutant à l'accroissement des pouvoirs législatifs, budgétaires et de contrôle démocratique, ce lien plus direct entre le résultat des élections et le choix du Président de la Commission contribuerait à stimuler le débat autour des options et des thèmes européens ainsi que la mobilisation des partis et des électeurs européens. Les effets convergents entre l'élection du Parlement européen et ses pouvoirs accrus et l'élection du Président de la Commission renforcerait à la fois la légitimité et l'autorité de la Commission.
D'autre part, l'application générale de la procédure de propositions sans exclure d'autres initiatives gouvernementales et parlementaires, voire des organisations non gouvernementales, permettra d'assurer une meilleure cohésion et une plus grande cohérence des actes communautaires fondées sur une vision équilibrée de l'intérêt européen. L'importance d'un noyau dynamique, d'un pôle d'attraction et d'un centre catalyseur prend une signification amplifiée dans la société de haute complexité de l'Union dans laquelle une multiplicité d'acteurs communiquent et interagissent. De fait, les moyens de communication et de technologie de pointe envahissent la société post industrielle en rompant les chaînes des hiérarchies verticales au profit des réseaux horizontaux. D'où l'émergence d'une nouvelle forme de gouvernance qui repose davantage sur la consultation, l'association et la participation à tous les niveaux ainsi que sur l'utilisation des moyens normatifs, des mesures de promotion, d'incitation et de coordination en vue d'objectifs communs plutôt que sur les appareils de coercition. Dans ce contexte, la Commission est appelée à assumer le rôle d'un foyer central d'orientation et d'impulsion.Est-il besoin de rappeler que la Commission est la seule institution soumise au contrôle démocratique du Parlement et des élus européens. A ce titre, sa présence dans le processus de décision est la garantie effective de la nature démocratique de l'Union européenne. Inversement, dans la mesure ou elle est absente ou marginalisée le déficit démocratique s'accroît au sein de l'Union. C'est dire le rôle de pivot qu'aux côtés des institutions communautaires - Parlement européen et la Cour de Justice - et des institutions à participation des gouvernements - Conseil européen et Conseils -, incombe à la Commission européenne. Le subtile équilibre entre l'expression de l'intérêt européen et des intérêts nationaux aboutissant à l'alchimie européenne, est au coeur du succès de la Communauté européenne et le garant de la dynamique de l'intégration. La même méthode adaptée aux conditions particulières des affaires étrangères, de sécurité et de défense se profile comme la colonne vertébrale de la future Constitution européenne.
TexteDS-DoublePrésid-systèmepol-11.02.03/tr
*Professeur émérite à l'Université de Genève, Président du Centre européen de la culture (Genève) auteur de "L'Approche Fédérative de l'Union européenne", Notre Europe, juillet 2001.1 La lettre de soutien au Président Bush signée par les chefs de gouvernement de cinq pays membres de l'Union et trois futurs membres divise davantage par la démarche extra-communautaire en rupture avec les velléités de politique extérieure commune que par son contenu. En effet, le message des Huit a été rédigé et diffusé à l'insu de la Grèce qui exerce la présidence de l'Union.